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CORPS ELECTORAL CALEDONIEN
Gel du corps électoral calédonien: Débat.
Posté le 04.06.2007 par accordavenir
Extrait du rapport de M. Didier Quentin, sur le projet de loi constitutionnelle complétant l’article 77 de la Constitution (n° 3004) http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cloi/06-07/c0607015.asp.
L’histoire du corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie est une histoire déjà longue et non dénuée d’une certaine complexité.
Après une longue succession de statuts et d’événements tragiques qui ont culminé à Ouvéa, en avril 1988, les accords de Matignon, signés le 26 juin 1988 et approuvés par un référendum national, le 6 novembre 1988, prévoyaient qu’au bout de dix ans, serait organisé un scrutin d’autodétermination, sur le fondement de l’article 53 de la Constitution.
Seraient alors seulement appelés à participer à ce scrutin ceux qui étaient présents en Nouvelle-Calédonie au moment des accords de Matignon, c’est-à-dire ceux qui pouvaient faire état de dix ans de résidence sur l’archipel.
Cette clause était importante, en particulier pour le Front national de libération kanak et socialiste (FLNKS), qui y voyait la garantie de la prise en compte des déséquilibres démographiques susceptibles d’intervenir en défaveur des Kanak dans l’intervalle.
Cette revendication pouvait d’ailleurs, être reliée au souvenir de pratiques passées, avec le rattachement parfois artificiel sur les listes électorales du territoire de certains citoyens français venus de manière furtive de métropole ou d’ailleurs.
Ainsi, en 1998, auraient pu seulement voter ceux qui étaient inscrits sur une liste électorale spéciale, tandis que ceux qui n’avaient pas dix ans de résidence auraient été inscrits sur un tableau dit « tableau annexe ».
Redoutant de nouveaux déchirements à l’horizon de 1998, M. Jacques Lafleur a, dès 1991, mobilisé tous les partenaires pour éviter que ne soit organisé un « référendum-couperet ». Cette initiative, relayée par le Gouvernement français, a conduit à l’accord de Nouméa.
Prenant acte de l’impossibilité d’organiser dans de bonnes conditions un référendum d’autodétermination en 1998, cette échéance a été repoussée au plus tôt en 2014 et au plus tard en 2019. Le référendum d’autodétermination de 1998 a alors été remplacé par un scrutin d’approbation de l’accord de Nouméa lui-même, nouveau « contrat social », succédant à celui qui avait été matérialisé par les accords de Matignon.
Selon la même logique que celle des accords de 1988, celui de 1998 prévoit que ne participeront à l’évolution de l’archipel que les électeurs qui ont un lien particulier et un attachement privilégié avec ce territoire, ce qui s’est traduit par la définition d’un corps électoral spécifique à chaque grand moment de l’application du processus de Nouméa.
Le premier grand moment a été l’approbation de l’accord de Nouméa lui-même, intervenu le 8 novembre 1998 avec 72 % de « oui ». Comme prévu en 1988, n’ont voté à cette consultation que les citoyens installés sur le territoire depuis dix ans. Ceux qui sont arrivés après 1988 n’ont pas été admis à participer et ont été inscrits sur un tableau annexe.
Le dernier grand moment sera le scrutin ou les scrutins sur l’accession à la pleine souveraineté, consultation qui devrait clore la période transitoire ouverte en 1998.
L’accord de Nouméa, qui a trouvé une force juridique grâce à la révision constitutionnelle de juillet 1998, précise que pourra seulement participer à ce scrutin, qui devrait avoir lieu entre 2014 et 2019, un corps électoral restreint composé principalement des personnes qui ont participé au scrutin de 1998, des personnes de statut coutumier, des enfants devenus majeurs des personnes susmentionnées et, enfin, des personnes qui pourront justifier de vingt ans de domicile en 2014.
Entre ces deux grands moments, se dérouleront les différentes élections des institutions propres à la Nouvelle-Calédonie, à savoir les assemblées des trois provinces et le congrès de la Nouvelle-Calédonie, composé lui-même des membres des assemblées provinciales.
Les premières élections ont eu lieu en 1999 et en 2004. Les suivantes auront lieu en 2009 et 2014. Or, pour ces élections, un corps électoral spécifique a également été défini et c’est sur ce corps électoral, et uniquement sur celui-ci, que subsiste une incertitude que le présent projet de loi constitutionnelle vise à régler.
L’accord de Nouméa du 5 mai 1998 précise que ce corps électoral sera composé, d’abord, des personnes qui ont – ou qui auraient pu, parce qu’ayant dix ans de domicile –, participé à la consultation du 8 novembre 1998, ensuite, des personnes qui, à la fois, ont dix ans de résidence au moment des élections provinciales et sont inscrites sur le tableau annexe, et, enfin, des enfants des personnes précitées, qui sont devenus majeurs.
Le législateur organique, dans la loi du 19 mars 1999, a repris cette définition du corps électoral dans un article 188, et a précisé, dans un article 189, la manière dont s’organisait la mise en œuvre de cette définition. Il a ainsi indiqué que les personnes pouvant voter aux élections provinciales seraient inscrites sur une liste électorale spéciale et celles qui ne le pourraient pas sur un tableau annexe, les deux, liste spéciale et tableau annexe, étant permanents et révisés annuellement.
Tout le débat porte sur la manière d’interpréter ce que recouvre le tableau annexe.
Il peut s’agir, selon une première interprétation, du tableau annexe qui avait été dressé pour la consultation du 8 novembre 1998, auquel cas ne pourront voter aux prochaines élections, à partir de 2009, que les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie avant 1998, puisqu’elles seules pourraient soit avoir voté en 1998, soit à la fois avoir dix ans de résidence et être inscrites sur ledit tableau annexe, ce qui constituerait un corps électoral dit « figé ».
Il peut s’agir, selon une seconde interprétation et en application d’une lecture littérale des articles 188 et 189 précités, d’un nouveau tableau annexe, mis à jour régulièrement depuis 1999 et qui accueillerait toutes les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie depuis cette date, auquel cas, à partir de 2009, pourraient voter les personnes arrivées en 1999, et en 2014 celles arrivées en 2004, etc., ce qui constituerait un corps électoral dit « glissant ».
Le FLNKS, relayé par le Gouvernement et par le rapporteur de l’Assemblée nationale qui déposa alors un amendement rédactionnel sur le projet de loi organique de 1999, a indiqué que seule la première interprétation correspondait à l’expression de sa volonté lors de l’accord de Nouméa. Le tableau annexe était donc celui établi en 1998 et il devait être « cristallisé » à cette date.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 15 mars 1999 sur la loi organique a fait, comme c’était son devoir, une lecture littérale du dispositif. Il a constaté que rien n’avait été dit, en positif, sur cette question précise dans l’accord de Nouméa, ni lors de la révision constitutionnelle de 1998. Il a donc fait prévaloir l’interprétation la moins dérogatoire au droit de suffrage, tel qu’inscrit dans l’article 3 de la Constitution. Il a estimé qu’il y avait un seul tableau annexe, permanent et révisé chaque année, et donc relevé son caractère « glissant », ce qui est aussi l’analyse de l’un des principaux inspirateurs des accords de Nouméa, M. Jacques Lafleur.
Pour résoudre ce hiatus, un premier projet de loi constitutionnelle permettant de faire prévaloir l’interprétation d’un corps électoral « cristallisé » en 1998 fut intégré à un projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et adopté par les deux assemblées dans les mêmes termes. Un Congrès du Parlement fut convoqué puis annulé, une fois constaté que le projet de loi relatif à la magistrature auquel était associé le projet de loi sur la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie ne pouvait trouver de majorité suffisante pour être adopté. Entre-temps, de nouvelles dispositions ont été adoptées sur la Polynésie, rendant sans objet le projet de révision de 1999, ce qui explique le dépôt d’un nouveau projet de loi.
Pour beaucoup, le débat a déjà été tranché sur le fond et il semble inopportun de revenir sur les engagements exprimés à ce sujet, y compris au plus haut niveau de l’État.
En effet, le débat a été tranché une première fois en 1999, lorsque les deux rapporteurs de la loi organique, à l’Assemblée et au Sénat, ont explicité, dans leur rapport respectif, le sens du tableau annexe.
Le débat a été tranché une deuxième fois en 1999, lorsque les deux assemblées ont adopté un projet de révision constitutionnelle interprétative, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel.
Il a été tranché une troisième fois, lorsque le Président de la République, en déplacement en Nouvelle-Calédonie en juillet 2003, a redit l’engagement de l’État à régler cette question délicate avant la fin de son quinquennat, tout en précisant que cela devait se faire « en concertation très étroite et en accord très étroit, avec l’ensemble des Calédoniens ». Cet engagement a été réitéré, depuis lors, par les ministres de l’outre-mer successifs, Mme Brigitte Girardin et François Baroin.
Il a aussi été tranché une quatrième fois par les juridictions nationales et les juridictions internationales.
Ainsi, le Conseil d’État, dans un arrêt Sarran de 1998 et la Cour de cassation dans un arrêt Fraisse de 2000, ont estimé que la restriction apportée au corps électoral était possible, dès lors, qu’elle était autorisée par la Constitution.
Les instances internationales ont relevé que le caractère transitoire de l’accord de Nouméa, d’une part, et les justifications historiques et politiques de la situation prise en compte par cet accord, d’autre part, pouvaient justifier de limiter le corps électoral aux citoyens résidant depuis au moins dix ans en Nouvelle-Calédonie. C’est, notamment, tout le sens de l’arrêt Py de janvier 2005 de la Cour européenne des droits de l’homme.
L’histoire du corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie est une histoire déjà longue et non dénuée d’une certaine complexité.
Après une longue succession de statuts et d’événements tragiques qui ont culminé à Ouvéa, en avril 1988, les accords de Matignon, signés le 26 juin 1988 et approuvés par un référendum national, le 6 novembre 1988, prévoyaient qu’au bout de dix ans, serait organisé un scrutin d’autodétermination, sur le fondement de l’article 53 de la Constitution.
Seraient alors seulement appelés à participer à ce scrutin ceux qui étaient présents en Nouvelle-Calédonie au moment des accords de Matignon, c’est-à-dire ceux qui pouvaient faire état de dix ans de résidence sur l’archipel.
Cette clause était importante, en particulier pour le Front national de libération kanak et socialiste (FLNKS), qui y voyait la garantie de la prise en compte des déséquilibres démographiques susceptibles d’intervenir en défaveur des Kanak dans l’intervalle.
Cette revendication pouvait d’ailleurs, être reliée au souvenir de pratiques passées, avec le rattachement parfois artificiel sur les listes électorales du territoire de certains citoyens français venus de manière furtive de métropole ou d’ailleurs.
Ainsi, en 1998, auraient pu seulement voter ceux qui étaient inscrits sur une liste électorale spéciale, tandis que ceux qui n’avaient pas dix ans de résidence auraient été inscrits sur un tableau dit « tableau annexe ».
Redoutant de nouveaux déchirements à l’horizon de 1998, M. Jacques Lafleur a, dès 1991, mobilisé tous les partenaires pour éviter que ne soit organisé un « référendum-couperet ». Cette initiative, relayée par le Gouvernement français, a conduit à l’accord de Nouméa.
Prenant acte de l’impossibilité d’organiser dans de bonnes conditions un référendum d’autodétermination en 1998, cette échéance a été repoussée au plus tôt en 2014 et au plus tard en 2019. Le référendum d’autodétermination de 1998 a alors été remplacé par un scrutin d’approbation de l’accord de Nouméa lui-même, nouveau « contrat social », succédant à celui qui avait été matérialisé par les accords de Matignon.
Selon la même logique que celle des accords de 1988, celui de 1998 prévoit que ne participeront à l’évolution de l’archipel que les électeurs qui ont un lien particulier et un attachement privilégié avec ce territoire, ce qui s’est traduit par la définition d’un corps électoral spécifique à chaque grand moment de l’application du processus de Nouméa.
Le premier grand moment a été l’approbation de l’accord de Nouméa lui-même, intervenu le 8 novembre 1998 avec 72 % de « oui ». Comme prévu en 1988, n’ont voté à cette consultation que les citoyens installés sur le territoire depuis dix ans. Ceux qui sont arrivés après 1988 n’ont pas été admis à participer et ont été inscrits sur un tableau annexe.
Le dernier grand moment sera le scrutin ou les scrutins sur l’accession à la pleine souveraineté, consultation qui devrait clore la période transitoire ouverte en 1998.
L’accord de Nouméa, qui a trouvé une force juridique grâce à la révision constitutionnelle de juillet 1998, précise que pourra seulement participer à ce scrutin, qui devrait avoir lieu entre 2014 et 2019, un corps électoral restreint composé principalement des personnes qui ont participé au scrutin de 1998, des personnes de statut coutumier, des enfants devenus majeurs des personnes susmentionnées et, enfin, des personnes qui pourront justifier de vingt ans de domicile en 2014.
Entre ces deux grands moments, se dérouleront les différentes élections des institutions propres à la Nouvelle-Calédonie, à savoir les assemblées des trois provinces et le congrès de la Nouvelle-Calédonie, composé lui-même des membres des assemblées provinciales.
Les premières élections ont eu lieu en 1999 et en 2004. Les suivantes auront lieu en 2009 et 2014. Or, pour ces élections, un corps électoral spécifique a également été défini et c’est sur ce corps électoral, et uniquement sur celui-ci, que subsiste une incertitude que le présent projet de loi constitutionnelle vise à régler.
L’accord de Nouméa du 5 mai 1998 précise que ce corps électoral sera composé, d’abord, des personnes qui ont – ou qui auraient pu, parce qu’ayant dix ans de domicile –, participé à la consultation du 8 novembre 1998, ensuite, des personnes qui, à la fois, ont dix ans de résidence au moment des élections provinciales et sont inscrites sur le tableau annexe, et, enfin, des enfants des personnes précitées, qui sont devenus majeurs.
Le législateur organique, dans la loi du 19 mars 1999, a repris cette définition du corps électoral dans un article 188, et a précisé, dans un article 189, la manière dont s’organisait la mise en œuvre de cette définition. Il a ainsi indiqué que les personnes pouvant voter aux élections provinciales seraient inscrites sur une liste électorale spéciale et celles qui ne le pourraient pas sur un tableau annexe, les deux, liste spéciale et tableau annexe, étant permanents et révisés annuellement.
Tout le débat porte sur la manière d’interpréter ce que recouvre le tableau annexe.
Il peut s’agir, selon une première interprétation, du tableau annexe qui avait été dressé pour la consultation du 8 novembre 1998, auquel cas ne pourront voter aux prochaines élections, à partir de 2009, que les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie avant 1998, puisqu’elles seules pourraient soit avoir voté en 1998, soit à la fois avoir dix ans de résidence et être inscrites sur ledit tableau annexe, ce qui constituerait un corps électoral dit « figé ».
Il peut s’agir, selon une seconde interprétation et en application d’une lecture littérale des articles 188 et 189 précités, d’un nouveau tableau annexe, mis à jour régulièrement depuis 1999 et qui accueillerait toutes les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie depuis cette date, auquel cas, à partir de 2009, pourraient voter les personnes arrivées en 1999, et en 2014 celles arrivées en 2004, etc., ce qui constituerait un corps électoral dit « glissant ».
Le FLNKS, relayé par le Gouvernement et par le rapporteur de l’Assemblée nationale qui déposa alors un amendement rédactionnel sur le projet de loi organique de 1999, a indiqué que seule la première interprétation correspondait à l’expression de sa volonté lors de l’accord de Nouméa. Le tableau annexe était donc celui établi en 1998 et il devait être « cristallisé » à cette date.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 15 mars 1999 sur la loi organique a fait, comme c’était son devoir, une lecture littérale du dispositif. Il a constaté que rien n’avait été dit, en positif, sur cette question précise dans l’accord de Nouméa, ni lors de la révision constitutionnelle de 1998. Il a donc fait prévaloir l’interprétation la moins dérogatoire au droit de suffrage, tel qu’inscrit dans l’article 3 de la Constitution. Il a estimé qu’il y avait un seul tableau annexe, permanent et révisé chaque année, et donc relevé son caractère « glissant », ce qui est aussi l’analyse de l’un des principaux inspirateurs des accords de Nouméa, M. Jacques Lafleur.
Pour résoudre ce hiatus, un premier projet de loi constitutionnelle permettant de faire prévaloir l’interprétation d’un corps électoral « cristallisé » en 1998 fut intégré à un projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et adopté par les deux assemblées dans les mêmes termes. Un Congrès du Parlement fut convoqué puis annulé, une fois constaté que le projet de loi relatif à la magistrature auquel était associé le projet de loi sur la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie ne pouvait trouver de majorité suffisante pour être adopté. Entre-temps, de nouvelles dispositions ont été adoptées sur la Polynésie, rendant sans objet le projet de révision de 1999, ce qui explique le dépôt d’un nouveau projet de loi.
Pour beaucoup, le débat a déjà été tranché sur le fond et il semble inopportun de revenir sur les engagements exprimés à ce sujet, y compris au plus haut niveau de l’État.
En effet, le débat a été tranché une première fois en 1999, lorsque les deux rapporteurs de la loi organique, à l’Assemblée et au Sénat, ont explicité, dans leur rapport respectif, le sens du tableau annexe.
Le débat a été tranché une deuxième fois en 1999, lorsque les deux assemblées ont adopté un projet de révision constitutionnelle interprétative, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel.
Il a été tranché une troisième fois, lorsque le Président de la République, en déplacement en Nouvelle-Calédonie en juillet 2003, a redit l’engagement de l’État à régler cette question délicate avant la fin de son quinquennat, tout en précisant que cela devait se faire « en concertation très étroite et en accord très étroit, avec l’ensemble des Calédoniens ». Cet engagement a été réitéré, depuis lors, par les ministres de l’outre-mer successifs, Mme Brigitte Girardin et François Baroin.
Il a aussi été tranché une quatrième fois par les juridictions nationales et les juridictions internationales.
Ainsi, le Conseil d’État, dans un arrêt Sarran de 1998 et la Cour de cassation dans un arrêt Fraisse de 2000, ont estimé que la restriction apportée au corps électoral était possible, dès lors, qu’elle était autorisée par la Constitution.
Les instances internationales ont relevé que le caractère transitoire de l’accord de Nouméa, d’une part, et les justifications historiques et politiques de la situation prise en compte par cet accord, d’autre part, pouvaient justifier de limiter le corps électoral aux citoyens résidant depuis au moins dix ans en Nouvelle-Calédonie. C’est, notamment, tout le sens de l’arrêt Py de janvier 2005 de la Cour européenne des droits de l’homme.
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